2022年12月，美国智库美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布题为《优化美国出口管制执法方式以维护国家安全》的报告。报告认为，随着技术在战略竞争中变得越来越重要，出口管制已成为美国对外制衡的重要工具。在出口管制执法环境越来越复杂的情况下，主要承担出口管制工作的美国商务部工业与安全局（BIS）应进行现代化改革以适应大规模的出口监管任务。

一、美国出口管制在地缘竞争中的重要性

随着核心技术在战略竞争中变得越来越重要，出口管制已成为美国维护其国家利益的重要工具。2022年9月，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）表示，对俄罗斯的出口管制表明技术出口管制不仅仅是一种防御工具，只要将其稳健、持久和全面的实施，技术出口管制就能够成为美国和盟友的新战略资产。

出口管制还是美国有力的外交政策工具，对于美国在全球竞争中获得有利位置至关重要。例如，美国分别在2018年和2020年对中兴和华为实施了出口管制，最终导致中兴的财务状况快速恶化到濒临破产的状态，华为的芯片设计子公司海思被迫中断大部分业务，华为终端也失去了全球第三大手机制造商的位置。

报告指出，中兴和华为的制裁案例表明技术出口管制具有巨大的现实效力。美国采用出口管制政策的方式可以大大降低中国成为人工智能超级大国和半导体自给自足的可能性。另外，美国采取出口管制还有一个潜在优势，即这种方式是非暴力的，美国为这种制裁付出的代价是有限的。

二、目前美国出口管制面临的挑战

（一）BIS的执法复杂度日渐提高

近3年来，美国出口管制的规模逐渐扩大、复杂性越来越高，从而造成BIS在行政执法过程中面临的挑战越来越大。首先，在没有额外资源支撑的情况下，BIS的职责范围在不断扩大。例如，2021年美国将枪支出口的管辖权从国务院划归到商务部工业与安全局。其次，BIS的出口管制名单规模不断扩大。例如，2022年4月，BIS对俄罗斯和白俄罗斯的商业管制清单（CCL）上所有类别的物品开始实施严格的许可证要求，这使得BIS对交易的审查范围扩大到几乎所有敏感的两用技术、软件和商品。再次，美国政府对出口管制的执行规则变得越来越复杂。例如，BIS发布外国直接产品规则（FDP），即美国境外生产的物项是否受《出口管制条例》（EAR）约束的规则，该规则的适用需要BIS基于物项归类、目的地、最终用户和最终用途来综合判定。

（二）实际可用预算资金不足

自2020财年以来，美国用于出口管制的预算增长幅度落后于通货膨胀，BIS在出口管制执法上面临资金紧缺的风险。2023财年BIS预算新增6600万美元，但新增预算主要是用于对抗通货膨胀和其他与出口管制无关的新任务。例如，BIS新增预算中的3600万美元用于一个名为信息通信技术与服务（ICTS）的新项目，该项目主要任务是监管外国技术的进口，其中涉及对华为电信设备的监控。总而言之，BIS在出口管制预算上的不足严重制约了其优化出口管制执法方式的步伐。

（三）分析技术较为有限

BIS进行技术分析的数据基础设施和方法相当陈旧，远落后于企业部门和其他联邦机构。广义上讲，BIS出口管制执法所涉及的数据包括商务部内部数据、其他政府机构共享的贸易情报数据和互联网上的开源数据。然而，BIS在进行开源数据分析时会过分于依赖搜索引擎，数据梳理仅限于使用Excel电子表格，这种做法在企业部门仅仅是数据分析的一小部分，无法发挥数据的最大价值。同时，这种分析方法也落后于其他政府机构，如国防部和国土安全部等。BIS需要加强数据基础设施建设以提高生产力，如增加机器学习在执法中的应用等。

三、未来美国出口管制方式的优化方向

报告建议，美国国会应在未来5年内向BIS拨款不少于2500万美元用于现代化改造，以满足更为复杂的出口管制执法环境。这笔拨款主要是用来提高BIS出口许可的效率和准确性，具体涉及四个领域的改造：获取大型专有和开源数据集的访问权限；将多元的数据集集成到现代数据分析平台；增加具有专业分析技能的分析师，如数据科学家等；支付BIS人员的培训费用。总之，BIS需要有足够的预算来建立一个更加主动的出口管制执法方式。

利用人工智能，由现代数据驱动的数字技术可以在增强BIS出口管制执法能力方面发挥不可或缺的作用。报告列举了数字技术的潜在用途：自动跟踪出口许可证的有效性变化、对外国实体进行基于规则的自动分析评分、自动分析外国实体与受控名单的关联、追踪数据出处、自动翻译、基于语义推理的搜索、将数据融合到知识图谱以追踪第三方国家的再出口、交易监测和风险筛选、在几十条记录中进行身份识别。采用新技术的好处包括：1.分析效率提高5-10倍；2.更快地识别规避出口管制的现象；3.实现审计系统数字化，提供合法证据与线索；4.加快工作流程、降低成本，减轻监管负担；5.增强出口管制的执法能力。

另外，报告还建议，美国国会应每年度向BIS代理人提供1840万美元的资金支持以保障其进行出口管制调查的能力。目前BIS与美国大使馆、外国政府机构、行业和贸易协会等机构密切合作，以确保相关物项受《出口管理条例》（EAR）的约束，但随着出口管制执法规则和环境的复杂化，BIS代理人所要处理的案件量远远大于其能力承受范围。面对这种状况，BIS需要额外的资金用来支持其代理人的正常运转，并扩充出口管制执法办公室的岗位，同时，还需为代理人建立敏感信息隔离设施（SCIF）以保障执法的机密性。