【摘要】政府与社会资本合作是一个涉及到企业、政府，政策法规等多方面的复杂系统的多层面问题。从国际上看，经济高速增长时期日本通过地方铁路建设成功实践了政府与社会资本合作，其中的特许企业多元化经营、政策补贴引导,以及多元协作等措施在加强社会资本促进城市化建设中发挥了重要作用，其经验值得参考与借鉴。 【关键词】政府社会资本；城市化；东京；地方铁路 近年来，为加强新型镇化建设，拓展融资渠道，财政部和国家发改委等多次印发文件力求加强完善政府财政投入和管理方式,推动政府与社会资本合作。政府和社会资本合作是城市规划建设及管理适应社会发展改革的一项必然,经济高速增长时期，日本为适应发展需求，也曾利用民营铁路公司进行地方铁路建设成功实践了政府与社会资本合作，有力支持了当时的城市化建设。本文根据东京地方铁路建设案例考察其政府与社会资本合作的实践与经验，以为新形势下研究探讨国内政府与社会资本合作提供参考与借鉴。 一、东京市域交通及地方铁路 根据日本国土交通省首都圈定义，东京市域是指东京及相邻神奈川县、埼玉县、千叶县在内，面积约1.3万平方公里的区域，该区域也称之为东京大都市圈通勤区域，是东京都市圈交通最为密集的区域。东京市域交通主要包括路面公交、地铁和城郊铁路。 东京城郊铁路分布在东京市域城郊之间，其中又分JR铁路和地方性民营铁路（简称地方铁路）。JR铁路是以日本铁路公司为主建造的国有铁路JapaneseRailway（简称JR铁路），地方铁路是指由民营铁路公司规划建设或第三方协作方式联合建设的地方铁路。东京地方铁路约1488.4公路，占东京市域交通运输线路的49.75%，城郊铁路的57.39%，是东京都市圈通勤的主要交通，承担着东京市域80%以上的交通客流量的运输，是东京大都市圈正常经济社会活动的最重支撑与保障 [4]。图1是包括东京地方铁路在内的东京市域铁路交通分布。 图1 包括东京地方铁路在内的东京市域铁路交通分布 二、东京地方铁路建设的政府与社会资本合作模式 1、基于企业多元化经营特许的东京地方铁路建设 基于多元化经营特许的地方铁路建设是指政府通过对民营铁路公司制定特殊的多元化经营特许促进建设的东京地方铁路。上世纪20年代，在城市化以及工业化带动下大量人口涌入东京，东京城市扩张与周边地区联系不断增强，为适应形势发展，东京决定加强城市快速基础交通建设，但由于政府财政状况难以实施规模化投入，因此政府运用法律与制度形式制定了特殊的企业经营特许鼓励社会资本进行地方铁路建设。特许制度规定社会资本在建设和经营地方性铁路时允许从事一定规模的，与铁路运输业务相关的开发和商业活动。这些开发和商业活动包括企业可以在铁路沿线进行土地的商品开发，经营与铁路业务相关的公交和出租汽车等服务、提供卖场和超市购物以及休闲娱乐等。政府的多元化经营特许为从事地方铁路建设的企业自主经营提供了方便，企业可以根据运输主业对客流的需求进行多元化特许经营增加和扩大铁路沿线人口及客流，同时还可以用多元化运营获取的营业收入补贴交通运输业务中的部分环节实现企业的统筹运营。多元化经营特许促进了社会资本对东京地方铁路建设的投入，东京京急快线、东急快线、小田急、京王、西武、东武、京成快线等地方铁路都是基于多元化经营特许由社会资本（民营铁路公司）规划建设的，这些铁路基础设施的建设成为了东京交通网的基础（表1）。 2、利用专项基金推进的地方铁路建设 1972年为配合日本首都圈发展规划促进东京周边新城建设，东京设立“东京地方铁路建设基金”对东京地方铁路建设及其电气化改造等项目实施资金补助。基金补贴措施规定民营铁路公司建设项目贷款利息超过５％的部分可接受“东京地方铁路建设基金”的特殊资金补贴，同时贷款的偿还期限可以延长到25年。这一制度为企业筹集地方铁路建设资金，以及促进地方铁路建设创造了更为有利的条件，在促进东京都市圈城郊铁路建设中发挥了很大作用。1987年为进一步加强地方铁路建设改造的支持力度，在上述措施基础上，政府又设立“特定都市铁路建设储备金”，配套制定了“特定都市铁路建设促进特别法”。根据该法律民营铁路公司可以将部分交通运输的投资支出转嫁到运费中收回，其增收部分作为“特定城市建设储备金”逐年积累免予征税（积累期限规定为10年），同时政府拿出一定数额经费补充此项建设经费。这一系列的措施减轻了企业借款负担，同时也减少了包括利息的铁路交通建设成本，促进了东京地方铁路的建设和电气化改造。 3、第三方模式建设的东京地方铁路 第三方模式是政府、企业、金融机构等共同出资的地方铁路基础设施建设，设施建设完成后以混合所有制形式实行企业化的运营管理。第三方摸式建设的主要措施内容包括：①执行无息贷款。即利用设立的“东京地方铁路建设基金”由日本铁路建设公团负责向计划进行新城交通建设的第三方提供免息贷款，贷款上限为40％ 。②贷款外其余部分由企业以及建设地区政府共同承担，如东京地方铁路东叶高速铁道建设中，沿线千叶县出资26.4％ ，船桥市出资24.2％ ，八千代市23.0％ ，此外东京地铁和京成电铁公司也分别出资13.8％ 和3.7％ 。③第三方建设中要组织具有法定权力的协议委员会协商建设事宜，铁路建设完成后由专业的铁路运营企业以股份公司的形式组织运营[7]。 表2是以第三方合作方式建设的东京主要地方铁路 三、东京地方铁路建设的政府与社会资本合作效应 1、带动新城建设，在城市化的重要时期有效促进了东京都市圈城市功能疏解 地方铁路建设促进了东京周边新城建设。据日本国土交通省的东京都市圈人口分布调查，20世纪70-80年代在距离东京中心城区30公里附近区域内，开发建设面积超过1000公顷的新城有13个之多（图2），其中有东京急行电铁公司建设的著名的多摩田园新城、东京都规划小田急线和京王快线参与建设的多摩新城，以及千叶新城、筑波科学城、北港新城等[8]。这些新城沿铁路线展开与城郊地方铁路融为一体集聚在东京周边，在东京城市发展的关键时期发挥了重要作用,一是满足了这一时期东京大规模产业功能疏解以及劳动人口增长对住宅和就业等方面的需求。另一方面促进了东京周边地区的快速发展，使东京都市圈的首都功能能够在更大范围内发挥作用。东京地方铁路建设的作用是将新城与铁路自然融合，新城通过地方铁路以最有效的方式融入到城市交通网，它不仅方便了新城交通出行，促进了新城要素集聚，同时也促进都市圈经济一体化的形成。 图2高速增长期东京周边新城建设 资料来源：《国土交通省计划局住宅开发便览》 2、带动企业发展 东京地方铁路建设促进了地方民营铁路企业的发展壮大，包括一些企业成长成为大型集团公司。以东京急行电铁公司（以下简称东急公司）为例，东急公司是伴随开发东京地方铁路建设发展起来的民营铁路公司。上世纪初东急公司在政府特许政策影响下通过建设地方铁路进入东京交通运输领域。 60年代东急公司在开发东京南部城郊铁路时，利用多元化经营特许对沿线坡地进行平整，规划了面积5000公顷的多摩田园新城。在多摩田园新城建设中东急公司除为新城提供交通基础设施外，还在保护环境基础上规划建设了新城百货商场、酒店、饭店、休闲娱乐以及大学和商务办公等基础设施，使多摩田园新城成为东京高品质生活的象征。现在东急公司建设的多摩田园新城人口已超过50万，是东京周边规模最大的新城。东急公司也在建设中发展壮大，现东急公司企业员工超过10万人，拥有400多个下属企业，其中10家成员公司在东京证券交易所上市，企业的年销售收入也已达到47，830亿日元，是日本全国民营铁路公司最有代表性的企业之一。作为民营铁路公司的代表企业东急公司营业收入中49%来源于交通运输主业，房地产占收入约占33%，酒店收入约为2%，其他业务收入16%。除东急公司外，东京现在还有7家大型民营铁路公司和数量众多中小企业在从事与地方铁路运输相关的业务，这些企业通过地方铁路建设发展扩大，在东京的交通运输和城市发展中发挥着至关重要的作用。 3、统筹解决城市末端交通问题 末端交通是城市建设管理，特别是新城开发中倍受关注的问题之一。东京在地方铁路建设中运用多元化经营特许政策通过民营铁路公司提供的末端交通服务有效解决了这一问题。在东京末端交通是各民营铁路公司多元化经营的主要内容之一。从企业方面看末端交通的运营一方面有利于地方铁路对增加客流需求，再一方面是民营铁路公司服务社区的重要体现,因此东京现有的8家大型民营铁路公司中，除东急公司将末端交通业务委托给子公司管理经营外，其余公司均自行经营末端交通。从地区角度看民营铁路公司的企业行为为地区及新城创造了低成本便捷的出行环境，解决了社区与地方铁路之间接驳的末端交通问题，同时也有效减少了地方的机动车出行。据统计，东京市域有地方铁路建设的区域，其地区公共交通出行的分担比例均达到27.5%，代表了东京大都市圈公共交通出行的平均水平，这其中末端交通发挥了重要作用。 四、东京地方铁路建设的启示 1、合作策略：互利共赢和风险共担，促使企业利益与政府的地区开发前景相结合 东京地方铁路建设政府与社会资本合作取得了一系列成果，如东京城郊地方铁路建设,有效疏解首都功能,促进东京周边新城开发、促进都市圈经济一体化的形成以及带动企业发展等。这其中民营铁路公司结合自身利益从地区的长远发展目标出发,规划参与地方铁路建设和新城开发是取得上述各项成果的重要基础。在东京民营铁路公司参与新城开发建设除部分开发销售外，多还保留相当部分的开发设施进行商业运营，这种开发方式显示了企业利益与新城发展前景的结合，因此民营铁路公司进行地方铁路建设和参与新城建设中均主动从市场需求出发在各个方面优先思考新城发展，结合实际进行新城的人口规划、产业规划，以及全局发展规划，包括为提升新城形象与影响，各公司在其参与和建设的新城中自创建和吸引设立大学，这些做法在新城建设和发展中发挥了积极作用和影响，许多地区政府希望借用民营铁路公司力量促进新城建设开发。从合作策略角度看民营铁路公司的经营方式反映了政府在合作制度设计中对合作互利共赢和风险共担的考虑。因为只有互利共赢风险共担企业才有可能将利益与地区发展前景结合，才能专注各项事业的长远规划建设，最大限度发挥企业优势,把握市场规律统筹经营，在企业成长壮大的同时实现地区共同发展。 2、合作方式：合作方式的选择取决于发展环境及政府的政策意图和目标 在东京地方铁路建设中，政府与社会资本合作包括企业多样性经营特许、政府政策补助、第三方合作等方式。这些合作方式反映了不同时期发展状况，同时也表达了各时期政府的不同政策意图。如多元化经营特许制度基础上的政府与社会资本合作，是东京城市化建设初期开始，政府基于实际困难以政策形式转移了通常政府财政对发展城市公共交通事业的支持。这种合作方式一方面减少了大规模公共基础设施建设投资对于政府财政的压力，另一方面避免了由于政府补贴可能带来的企业竞争力激励不足等方面问题。财政补助建设是在特定时期，即东京高速增长期，针对大都市新城建设，以及交通及铁路电气化改造等特定发展领域形成引导作用；而第三方建设模式的主要的目是为了减轻企业交通建设的投资风险，同时也通过企业参与减少和避免了政府决策可能出现的失误等。因此，政府与社会资本合作是政府通过社会资本来完成和实现各个时期的政府公共服务目标，是政府供给机制与社会发展的配合，它不同于简单的融资，不同形势的不同目标会有不同的合作方式。从管理层面看选择合作方式要求政府在与社会资本合作中专注发展形势和政策优化，用政策表达合作意图，通过行政、财政、投融资等方面的管理制度变化找到与政策目标相一致的合作方式，改善和提高公共产品的供给和效率，促进城市建设和管理适应新的发展格局。 3、合作领域和合作伙伴：长期稳定和可持续的合作关系是合作取得成果的重要条件 东京在地方铁路建设中与民营铁路公司的合作从多元化经营特许开始持续了近百年。在这一过程中企业获得了发展机会，政府也在合作中得到了向社会提供公共产品及服务的重要助手。这一实践表明政府与社会资本合作不同于短期的融资合作，能够确立长期合作的领域和合作对象是合作双方进行战略性规划的重要基础，也是衡量政府策略能否执行，合作能否取得成效的重要标准。从东京案例看，地方铁路建设中长期稳定的合作关系保证了企业能够对未来长远发展抱有预期，保证了企业从新城发展着眼进行基础设施建设，进行产业和服务业投资，包括克服环节亏损统筹经营。以案例中的末端交通为例，东京民营铁路公司运营的末端交通从经营绩效看有半数以上企业经营处于亏损，其中亏损额比例最大的约占企业收入的6%左右（有盈利收入的企业盈利额也仅占企业收入的1%-8%之间），但民营铁路公司能够克服环节亏损，平衡内部业务保留和统筹经营末端交通，其原因在于企业有长远的发展预期和对全局发展的战略考虑。因此，长期合作的领域和选择能够可持续保持合作关系的合作伙伴是实现合作至关重要的环节。在当前市场经济环境下存在着市场竞争、准公共和公共等各种不同领域，明确哪些领域资源可以通过市场配置，哪些领域需要政府与社会资本合作对于建立政府、社会资本以及地区（项目）各方利益基础之上的长期合作，实现共赢合作目标具有重要意义。